辽宁省农委对省政协十一届五次会议第0004号关于村级债务风险防控的建议提案的答复

　　辽农提〔2017〕53号

民革省委： 

　　您单位提出的“关于村级债务风险防控的建议”提案收悉，现答复如下： 

　　一、我省围绕村级债务管理所做的主要工作 

　　村级债务问题是影响农村经济发展和社会稳定的突出问题，引起了党中央国务院和省委省政府的高度重视。在村级债务的管理上，国家总的原则是：“控制新债、摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”，因此近几年我省村级债务工作总体上是围绕清理、化解、控制三项工作展开的。 

　　（一）清理村级债务情况 

　　2004年，我省开展了清理村级不良债务的试点工作，省政府选择辽阳县、朝阳县作为省级试点县，14个市分别确定一个县、其他各县选择1个乡进行试点。通过清债试点，基本摸清我省债务形成的原因。根据《国务院农村综合改革工作小组关于进一步做好清理化解乡村垫交税费债务工作的通知》（国农改〔2012〕3号），2012年11月，我省全面启动实施乡村垫交税费债务的清理核实工作，2013年5月，根据财政部要求，我省又开展了清理核实其他公益性村级债务相关工作，两项债务由县级政府组织审计部门进行了审计核实认定，并经市级政府审核汇总后上报省备案。 

　　（二）化解、控制村级债务情况 

　　从2000年开始，全省各地通过采取清收债权、盘活集体资产、降减免息、债权债务相抵、发展壮大集体经济等方式化解村级债务。省财政积极争取中央财政支持，落实省本级配套资金，督促市县落实偿债责任，于2012年全面完成了农村义务教育债务的清理化解任务。为控制村级债务发生，多年来，省政府及有关部门出台多个文件、制定有效措施遏制村级债务。 

　　1.出台文件，明确政策。为加强村级债务管理，2006年我委会同省财政厅制定了《辽宁省人民政府办公厅转发省农委 省财政厅关于坚决制止发生新的乡村债务意见的通知》（辽政办发〔2006〕72号），明确要求村委会不得以任何名义从金融机构、单位或个人贷（借）款或为企业、个人贷款提供担保。严禁借（贷）款垫付各种税费和用于村级支出。 

　　2.建立健全各项财务管理制度，严格控制村级支出。近几年，我省陆续出台了《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于全省村级财务实行会计委托代理制指导意见的通知》（辽政办发〔2004〕67号）、《辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于农村集体资产管理和处置指导意见的通知》（辽政办发〔2007〕69号）、《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于农村集体土地征地补偿费用分配、使用和管理意见的通知》（辽政办发〔2008〕95号）、《辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于进一步加强农村集体资金资产资源管理工作意见的通知》（辽政办发〔2010〕64号）等文件来加强村级财务管理，创新村级财务管理方式，遏制村集体资金被胡支乱花现象的发生，从而控制村级债务的产生。 

　　3.进一步规范水、电等经营性收费行为，避免村级组织产生新债。《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于2005年全省减轻农民负担工作情况及2006年工作意见报告的通知》（辽政办发〔2006〕29号）规定：“从2006年起，生产经营性收费由提供服务的部门直接向接受服务的单位和个人收取，任何单位和组织不得要求村级组织代收、代缴、代垫、代付。”《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于做好当前减轻农民负担工作实施意见的通知》（辽政办发〔2007〕53号）规定：“重申生产经营性收费由提供服务的部门直接向接受服务的单位和个人收取，任何单位和组织不得要求村级组织代收、代缴、代垫的政策要求”。 

　　4.村企账目分设，减轻村级组织负担。《辽宁省人民政府办公厅转发省农委等部门关于做好当前减轻农民负担工作实施意见的通知》（辽政办发〔2007〕53号）规定：“村委会和村办企业独立进行财务核算，锁定村级不良债务。从2007年开始，对村级账目和村办企业账目严格实行分账管理，村办企业要进行独立的财务核算，其上交的利润或承包金作为村里的专项收入，纳入本村收益管理；村办企业生产经营过程中发生的各项费用及债权、债务等纳入企业财务核算、不得在村委会账目中进行列支或统计。村委会不得为村办企业举债提供担保，企业的债务也不得作为村级不良债务处理。” 

　　（三）化解村级债务难的原因 

　　1.村级集体经济薄弱，使化债工作举步维艰，难以进行。化债前期，通过拍卖闲置资产、对“四荒”资源有偿租赁、停息减息、依法清欠等措施，化解了一部分债务，但后期化债受村集体经济实力的限制，债务化解越来越困难。 

　　2.村级债权质量差，有一部分已无法收回，属无效债权。现行政策规定：对农民税费改革前形成的农业税收及符合政策规定的乡统筹和村提留尾欠，可暂挂账，待农村经济发展、农民承受能力明显增强后再做处理，即农民税费改革前欠村的税费尾欠暂不允许清收。因此通过清收债权的方式偿还债务的可行性越来越小。 

　　3.呆死账核销困难。村级债务中有很多是呆死账，按常理应予以核销，但部分村民不同意，所以呆死账一直挂而未销。 

　　4.个别地方新债继续产生。新债产生的原因一是转移支付满足不了村级组织的实际支出需要。2003年全省实施农村税费改革，对因政策调整而减少的乡镇财政收入和村级组织资金，省市县财政以转移支付形式给予补助。2005年、2007年、2009年省财政通过“提标增项”方式，三次提高了村级组织运转经费补助标准。但是由于村中承担的各项事务较多，转移支付资金仍然满足不了运转的需要。二是民间借贷的利息形成新的债务。因国家当前无明确政策规定民间借贷利息的减免问题，因此，这部分借贷利息能否减免只能由借贷双方协商解决。而且，民间借贷中不超过银行同类贷款利率四倍的借贷受法律保护。部分村为了归还以往的各类欠款，在无资金来源的情况下，只能借新债还陈账，拆东墙补西墙，从而陷入了债务循环怪圈，无力从中摆脱。三是个别部门向村中硬性摊派任务。如完成征兵任务，献血任务，鼠药发放任务，电影放映任务，报刊订阅任务等等。四是有些工程项目资金不全额拨付，村里需要配套资金。如村里进行“村村通”油路工程、休闲文化广场建设等，上级补助资金与工程总体造价差额部分只能由村自行筹措资金。五是村集体为改善村民生产生活条件而发生借贷。如村集体为增加农民收入建设保护地大棚，需要水、电、路等基本设施的配套，这就要投入人力、物力、财力。又如村集体为改善村民的出行条件，借助于“一事一议”财政奖补资金修建组与组之间的道路，除国家奖补资金、村民筹资筹劳、社会捐助外，差额部分只能由村集体筹措资金解决。六是个别部门向村集体摊派各种费用。七是代缴共同农业生产费用产生新债。尽管政策规定村民的水、电费等应由业务部门向用水用电个人收取，但有的村民拒不缴费，为不影响全村的用水用电，村里大都借款垫付，导致债务增加。 

　　二、建议中涉及的几个问题的说明 

　　1.关于设立村级偿债专项基金问题。2013年8月，按照国务院关于积极调整财政支出结构、适度压缩项目支出的工作要求，国务院农村综合改革工作小组下发了《关于清理化解公益性乡村债务有关工作的紧急通知》（国农改〔2013〕23号），明确国务院农村综合改革工作小组不再统一组织开展清理化解公益性乡村债务工作（含公益性村级债务），要求各地积极探索有效的化债途径，因地制宜，继续自主开展清理化解公益性乡村债务工作，可将公益性乡村债务纳入地方政府债务统筹管理或另行安排资金解决。根据国务院农村综合改革工作小组的意见，结合我省财政财力状况和化债工作实际，经省政府同意，省财政厅及时转发了国家文件，明确省不再统一组织开展化解公益性乡村债务工作，也不安排专项补助资金，各市县可将公益性乡村债务纳入地方政府债务统筹管理或另行安排资金解决。 

　　2.采取多项措施加强村级财务管理，减轻村级组织负担，促进农村集体经济发展。一是加强村级财务公开工作。目前，村级财务公开工作已成为一种常态，贯穿各项农村工作中。一些群众关心的热点问题如集体土地征占补偿及分配情况，集体资产资源发包、租赁、出让、投资及收益（亏损）情况，集体工程招投标及预决算情况，“一事一议”筹资筹劳及使用情况还应当专项公开。截止到2016年底，我省实行财务公开村数为12239个，占总村数的99%，建立村民主理财小组的村数11955个，占总村数的97.7%。二是开展农村集体经济审计。在做好常规集体经济审计工作基础上，做好村干部任期和离任经济责任、农村土地补偿费分配、农民负担、粮食直补等专项审计。2016年审计单位7152个，审计金额208亿元。三是实行农村集体“三资”委托代理。即在“三资”所有权、使用权、审批权和收益权不变的前提下，村与乡镇“三资”委托代理服务中心签署委托代理协议，由代理服务中心对“三资”实行统一管理。四是开展农村集体产权制度改革试点。2014年，我省在沈阳、大连选取3个村为全省农村集体产权制度改革试点单位。2015年将海城市，2017年将北镇市、彰武县、调兵山市申报为全国试点单位。今年我省将按照中发〔2016〕37号文件要求，在全省部署开展产权制度改革工作。通过改革，明晰农村集体产权归属，探索集体经济新的实现形式和运行机制。改革的首要任务是清产核资，摸清家底，其中债权债务的清理也是其中一项重要的清理内容。 

　　3.帮助村集体发展企业增收自我化解。农村集体经济组织可以利用未承包到户的集体“四荒”地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、果园、养殖水面等资源，集中开发或者通过公开招投标等方式发展现代农业项目；可以利用生态环境和人文历史等资源发展休闲农业和乡村旅游；可以在符合规划前提下，探索利用闲置的各类房产设施、集体建设用地等，以自主开发、合资合作等方式发展相应产业。支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等，通过入股或者参股农业产业化龙头企业、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式发展集体经济。 

　　三、下步工作打算 

　　村级债务积累多年，成因复杂，化解难度大，这是一个全国普遍存在的问题，在短时间内无法彻底解决。我省因村级集体经济实力薄弱，化债难问题更加突出。化债必须在各级政府领导、有关部门密切配合和法律政策框架内稳步推进。当前，我省正在进行农村集体产权制度改革。产权制度改革的主要任务就是以明晰农村集体产权归属、推进集体经营性资产改革为重点任务，以探索集体经济新的实现形式和运行机制，从而促进农业发展、农民富裕、农村繁荣。同时，我们还要就化债问题向国家有关部门提出建议。 

　　1.建议国家应进一步明确处理历史遗留下来的村级债务的相关政策。历史遗留债务应区分情况，分类处理。建议:⑴村集体欠银行、信用社的贷款应停息挂账。高额的利息支出加重村级组织的债务负担，希望国家明确对银行、信用社的债务予以停息挂账，待村集体实力好转时再偿还。⑵民间高息贷款利息按同期国家银行贷款利率计算。民间贷款利率相对较高，村级组织负担很重。尽管民间贷款属于村级组织与个人之间的民间行为，为减轻基层负担，保证基层组织正常运转，建议国家明确民间高息贷款利息按同期国家银行贷款利率计算。 

　　2.严禁各部门向村集体摊派任务。各级政府和部门应考虑农村集体的实际情况，禁止要求村出钱出物参与达标升级和检查评比等活动，不得要求村级完成种植养殖计划和推广任务，不得摊派报刊征订任务等。村集体进行生产生活公益事业建设也要量力而行，按照“一事一议”筹资筹劳的相关规定进行。 

　　3.建立严格的责任追究制度。尽管政策规定“谁举债、谁负责”，特别是对违反规定发生新债的乡村，必须追究主要负责人的责任，但实际上因举债而得到处理的干部很少。建议纪检监察等部门对一些盲目举债，给村集体经济带来损失的干部要视情节轻重和数额大小，依法依纪追究其行政和经济责任。 

　　非常感谢您单位的建议，我们将根据国家和省里的统一部署，继续努力做好村级债务相关工作。 

　　 

　　 

　　                   辽宁省农村经济委员会 

　　2017年6月12日